在私隐权及投票权之间取得适当平衡,对于维护选举制度的完整性至关重要。
选举必须以透明、庄严和诚实的方式进行,严格按照既定的法定选举机制选出能够适当反映大多数选民选择的代表,这是举世公认的做法。这些特质应同样适用于各种规模的法定选举,例如即将于2020年9月举行的立法会换届选举。
公共登记册上的个人资料
过去,我们曾接获有关怀疑未经授权使用从公共登记册取得的个人资料的查询和投诉。回溯至2015年7月,本署曾就政府备存的10份常用公共登记册进行调查,发现为免使该等登记册可能被滥用(否则将构成违反香港法例第486章《个人资料(私隐)条例》保障资料原则的第3原则﹝个人资料的使用﹞或第6A部﹝直接促销的刑事罪行﹞)而提供的保障,无论是以法律规定的形式还是以行政措施方式,均是普遍不足。
事实上,保存公共登记册并将其提供给公众查阅是有其可望达至的合法利益。我相信法律界人士都很清楚,举例来说,他们备有「法律界名录」,并让公众人士在香港律师会(律师会)的官方网站内查阅,其目的是方便市民与法律界人士识别及寻找在律师会注册的律师、外地律师及律师行。香港律师会网站内把「法律界名录」展示的部分已妥为插入红色的警告字眼,述明可能导致违反《个人资料(私隐)条例》的情况,包括直接促销的罪行,即未经资料当事人同意,不得将「法律界名录」所载的个人资料用作与其所述无关的用途。
选民登记册可供查阅的有关考量
关于公众查阅选民登记册,上诉法庭于2020年5月21日(香港警察队员佐级协会及另一人诉选举管理委员会、总选举事务主任及选举登记主任 [2020] HKCA 352﹝应 [2020] HKCFI 554的上诉﹞,CACV 73/2020,2020年5月21日)裁定上诉得直,上诉内容除其他外,涉及公众查阅载有登记选民姓名及主要住址(「连结资料」)的正式选民登记册的法定要求是否合宪。
尽管上诉法庭承认根据香港法例第541F章《选举管理委员会(选举程序)(区议会)规例》第38(1)条的规定,须向每名候选人提供正式选民登记册中与候选人获提名参选的选区有关的部分;但也裁定,香港法例第541A章《选举管理管上诉法庭承认根据香委员会(选民登记)(立法会地方选区)(区议会选区)规例》第20(3)条容许公众人士绝对不受限制地查阅正式选民登记册,与确保选举具透明度的目的并不相称。
在正式选民登记册内显示选民的「连结资料」,是关乎香港法例第383章《香港人权法案条例》第II部第8条之下的第十四条(与《公民权利和政治权利国际公约》第十七条第一款的内容相同)所保障的个人权利、保障已登记选民的私隐权、家庭权及居所权,以及《基本法》第26条所赋予的投票权。在这方面,上诉法庭同意,要求公开展示一些选民(特别是那些认定为被跟踪或家庭暴力受害者的选民)的「连结资料」,会令他们有合理理由担心有关的法律和行政保障措施不能为他们提供足够的保障。因此,在私隐权和投票权与现行选举制度为达致透明选举的目的而采取的措施之间取得相称的平衡至为重要。
上诉法庭考虑到较早前生效的临时禁制令「限制公布选民登记册或提供资料摘要,使公众能够将选民的姓名与其各自的主要住址联系起来」(出处同上,第113节),认为只应允许(一)新闻界的成员,以及(二)各政党的成员检阅正式选民登记册,以防止「别有用心」的人获取目标选民(而不是针对一大群人进行「起底」)的「连结资料」-这种有限酌情权正是裁定上诉得直时所希望达至的情况。
最切合本地需要的选举政策及制度
上诉法庭采取了非常明智和切实可行的方法,指定可查阅正式选民登记册的特定类别的资料使用者,以维持确保透明选举之目的,而不会严重地干扰宪法及法例上所赋予的私隐权。这与本署所提倡的最佳行事方式大同小异,即鼓励资料使用者采取最少侵犯私隐的措施,以达致同样之目的。
虽然上诉法庭表示它不能放弃其作为「法律的最终守护者」的职能,但与此同时亦强调法庭的职能不是制定选举政策或设计特定的选举制度(出处同上,第95-96节)。有见及此,选举管理委员会已于2020年6月18日发出适用于2020年立法会换届选举及其后的立法会补选的《立法会选举活动指引》。本署亦借此机会发出经修订的《给候选人、政府部门、民意调查组织及公众人士的选举活动指引》,当中载有更新的实际个案研究,务求向持份者提供最新的指引及最佳行事方式,从而促进有关方面制定具透明度、相称性及可解释性的选举机制。